【摘要】權利清單和義務清單的融會性是關系到我國權責清單軌制基本性功效可否有用施展的基礎性題目。盡管已有“包養 周全完成權責清單兩單融會”的軌制design，可是，各地尚未周全落實。經研討發明，“兩單融會”存在基本性功效的軌制預期難以完成、貫徹權責分歧準繩處于兩難地步以及權柄主義邁向職責主義變得艱苦的軌制困難。并且，權利清單和義務清單的法令性質懸殊、軌制效能分歧以及編制規定差別招致“兩單融會”難以完成改造目的。現實上，權利清單與義務清單難以完整融會，二者僅存在必定限制的融會。是以，應該反思“兩單融會”下的一體型權責清單。以後，應該分立設置權利清單和義務清單。這不只可以從雙重維度貫徹權責分歧準繩，完成兩者軌制功能最年夜化，並且有助于推進權利本位向義務本位改變，完成依法行政與辦事行政的協同推動。
【要害字】權利清單；義務清單；權責清單；兩單融包養 會
引 言
自《關于深刻推動和完美處所各級當局任務部分權責清單軌制的領導看法》（中心編辦發〔2018〕23號）（以下簡稱《深刻領導看法》）明白請求“周全完成權責清單兩單融會”以來，黨和國度屢次誇大奉行權責清單軌制主要性。例如，《中共中心關于制訂公民經濟和社會成長第十四個五年計劃和二〇三五年前景目的的提出》和《法治當局扶植實行綱領（2021—2025年）》皆請求“周全履行當局權責清單軌制”，《晉陞行政法律東西的品質三年舉動打算（2023—2025年）》《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務辦事平臺樹立政務辦包養網 事效能晉陞常態化任務機制的看法》以及黨的二十屆三中全會經由過程的《中共中心關于進一個步驟周全深化改造推動中國式古代化的決議》分辨在“行政法律事項清單”“高頻辦事清單”“實行職責事項清單”等方面誇大了權責清單的軌制效能和完成途徑。十余年來，權利清單和義務清單已然在推動政務公然、央地權利設置裝備擺設、包養 綜合法律權下沉等中國式古代化過程中施展了基本性功效，成為推動國度管理系統和管理才能古代化的主要抓手。迄今，我國已有較為完美的軌制架構和豐盛的實際結果，但令人遺憾的是，有關權利清單和義務清單的“兩單融會”卻在軌制實行和實際建構下面臨著為難處境。
包養 在軌制實行上，自2015年《關于奉行處所各級當局任務部分權利包養 清單軌制的領導看法》（中辦發〔2015〕21號）（以下簡稱《領導看法》）提出權利清單和義務清單“一并推動”，到2018年《深刻領導看法》明白請求“周全完成權責清單兩單融會”，“兩單融會”開端作為處理權利清單和義務清單關包養 系結構的基礎思緒，這在2017年及以后相干文件中可以看到，權利清單和義務清單不再離開表述，而是被統稱為權責清單。但是，顛末對我國31個省級當局相干規范性文件的實證察看，不難發明，北京、江蘇、江西等多個省級當局并未貫徹“兩單融會”的軌制design。需求詰問的是，“兩單融會”的軌制design能否具有拘謹力？易言之，處所當局能否無需遵守和貫徹“兩單融會”的軌制規定？在實際研討上，現有說明計劃僅僅以權責分歧準繩為實際支點，以為權利清單和義務清單是對應的，進而以為兩者需求合并。可見，學術界依然逗留在軌制design的合法性證成上，并沒有給出富有壓服力的說明計劃，更沒有給出若何體系處理權利清單和義務清單的融會性的實際范式。需求闡明的是，“兩單融會”是牽涉權責清單基礎結構和外部連接的基本性題目。在周全依法治國的佈景下，借使倘使犯警治化、體系性地處理“兩單融會”題目，權責清單軌制將難以有用擔當起推動國度管理系統和管理才能古代化的任務。
基于此，筆者將以“兩單融會”的規范意旨與軌制實行為切進點，體系分析和周全浮現隱于其后的軌制困難。在此基本上，深刻反思“兩單融會”做法的邏輯出發點和實際基本，出力剖析權利清單與義務清單的法令性質、軌制效能與編制邏輯，測驗考試design一套合適我國權責清單特質的軌制計劃。
一、“兩單融會”的實行面相
（一）“兩單融會”的演進頭緒及規范意旨
在最基礎上，“兩單融會”源自權責同一的樸實法理念。2004年國務院印發的《周全推動依法行政實行綱領》（國發〔2004〕10號）明白規則“權責同一”是依法行政的基礎請求之一，誇大權利與義務的對應性和同一性。2005年國務院辦公廳印發的《關于奉行行政法律義務制的若干看法》（國辦發〔2005〕37號）明白從“梳理法律根據”“分化法律權柄”“斷定法律義務”三個方面界定法律職責。該文件雖未提出義務清單的概念和論及義務清單的情勢，但表達了對義務清單情勢的初步構思，也增進了義務清單本質內在的事務在實行中的積極推動。直至2013年，黨的十八屆三中全會經由過程的《中共中心關于周全深化改造若干嚴重題目的決議》提出“奉行處所各級當局及其任務部分權利清單軌制，依法公然權利運轉流程”，是黨和國度在決議計劃安排中初次應用“權利清單”這一概念。同年，中共中心、國務院印發的《關于處所當局本能機能改變和機構改造的看法》（中發〔2013〕9號）提出“梳理各級當局部分的行政權柄，公布權責清單”，權責清單作為權利清單和義務清單簡稱的清單式管理形式，開端慢慢被行政機關所器重。2015年中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導看法》規則：“在樹立權利清單的同時，要依照權責分歧的準繩，一一厘清與行政權柄絕對應的義務事項，樹立義務清單，明白義務主體，健全問責機制。”自此，義務清單不只在稱呼上得以固定，權利清單、義務清單、權責清單的關系也逐步成為亟待厘清的核心題目。
《領導看法》在對權利清單停止design之時，附帶design了我國義務清單的構建順序和進度：“曾經樹立權利清單的，要加速樹立義務清單；尚未樹立權利清單的，要把樹立義務清單作為一項主要改造內在的事務，與權利清單一并推動”。從其辭意下去看，有包養 兩個層面：其一，有權利清單而無義務清單的，需樹立義務清單；其二，無權利清單的，一并樹立權利清單和義務清單。該規范的兩層意涵皆未觸及權利清單與義務清單的外部關系結構。換言之，不論能否曾經構建權利清單，并不消除義務清單的自力設置。需求闡明的是，那時我國各省權利清單的編制任務曾經基礎完成，是以，只存在第一個層面上的樹立義務清單題目，換言之，只需追蹤關心在推動權利清單完美任務之時，對義務清單加以建構的題目。可見，《領導看法》對自力構建義務清單沒無限制。但是，《深刻領導看法》作了限制并正式提出“兩單融會”的建構想路，尤其是專設一節闡釋“周全完成權責清單兩單融會”的理路。詳細包含三個層面的意涵：第一，在全體上對權利清單和義務清單停止兼顧design，同一權責清單的編制尺度，出力處理權利清單和義務清單“兩張皮”的題目；第二，在情勢上完成“一表兩單”，梳理、了了、界定與行政權柄事項絕對應的義務事項，逐項明白義務主體、問責根據、追責情況及免責情況等；第三，在本質上貫徹權利義務絕對應準繩，針對詳細行政權柄設定義務并細化到詳細條目，使行政權柄的行使主體與義務的承當主體相同一。
“兩單融會”從必定水平上反應出實務部分對權利清單和義務清單關系的基礎立場。對此，學術界也存在判然不同的三種不雅點。第一種不雅點以為，權利清單與義務清單沒有實質差別，應該基于權責分歧準繩完成權利包養網 清單與義務清單的合并。第二種不雅點以為，權利清單與義務清單有實質差別。基于二者的邏輯出發點與軌制效能分歧，該不雅點旗號光鮮田主張樹立自力型義務清單。第三種不雅點以為，權責清單軌制的必定請求是在機制大將權利清單和義務清單勾連起來，至于是選擇權利清單和義務清單一體化形式，仍是采用權包養 責清單和義務清單各成系統形式，在所不問。退一個步驟可以說，《深刻領導看法》中關于“兩單融會”的規范表述是對持久以來軌制實行迷惑和實際爭議的答覆。《深刻領導看法》終極采納“兩單融會”的編製，將權利清單和義務清單同一為權責清單。從積極意義來看，“兩單融會”持續秉持了權利與義務相同一的行政法理念，完成了權利事項、義務事項、追責事項在情勢上的連接，臨時緩解了另行編制義務清單的艱包養苦，不掉為一種權宜之計。但應該留意的是，權責清單軌制的建構是一項持久工程，不克不及指看其一揮而就。進一個步驟來說，《深刻領導看法》有關“兩單融會”的規范design未能正面回應權利清單與義務清單的實質差別，疏忽二者差異甚至機械嫁接的“兩單融會”無疑會存在一種軌制性困難。
（二）“兩單融會”的軌制實行
1. “兩單融會”的形狀流變及其成因
從2015年《領導看法》到2018年《深刻領導看法》，“兩單融會”成為改造的主要辦法。隨之，我國權責清單的設置形狀也呈現了較年夜的變更。以後，我國權責清單的設置形狀重要有四類：自力型權責清單、一體型權責清單、依靠型權責清單、著名無實型權責清單。具言之，自力型權責清單是指權利清單與義務清單以各自的名義零丁加以建構。以江蘇省為例，江蘇省當局部分權責清單包含彼此自力的行政權利事項清單與當局部分義務清單。一體型權責清單是指以權利清單和義務清單之名存在于一張表單中，詳細表示為“一表兩單”的情勢。以甘肅省為例，甘肅省權利清單和義務清單合二為一，詳細包含權利種別、實行主體、承辦機構、實行根據、義務事項、追責情況。需求闡明的是，依靠型、著名無實型權責清單本質上是在自力型、一體型權責清單基本上的變種。依靠型權責清單是指不具有權責清單之名，僅在權利清單中嵌進有關義務的部門事項。以重慶市為例，在其當局官網上只要行政權利事項清單而無義務清單，但行政權利事項清單中包括追責情況和追責根據。著名無實型權責清單是指在稱號上變革為權責清單，現實上只是在某一種權利類型上面列出了詳細權利事項，并沒有自力、明白的義務design，“本質上就是以權利取代了義務”。例如，浙江省當局官網上公布的權責事項清單并不包括相干義務事項。上述四類權責清單分布與變更情形如表1所示：
表1 權責清單的形狀流變
我國權責清單內部形狀浮現以下特征：第一，就義務清單成分的自力性而言，著名無實型權責清單、依靠型權責清單、一體型權責清單、自力型權責清單四類形狀中義務清單的自力性水平慢慢加強。跟著“兩單融會”的提出，選擇自力型權責清單的省級行政單元多少數字由14個縮減至5個，一體型權責清單逐步成為主流，自力型權責清單被年夜幅度消減。第二，就權利清單和義務清單分辨自力建構的偏向性而言，權利清單建構的完美水平也要高于義務清單。例如，北京應用“通用義務清單+專項義務清單”這一“提取公因式”包養網 的方法年夜幅縮減了義務清單的內在的事務。又如，江蘇、江西建構的義務清單事項遠少于對應部分的權利清單事項。第三，義務清零丁立性較弱的權責清單構型中，呈現了其他與權責清單并行的清單品種。例如，湖北省、重慶市的公共辦事事項清單往往與權責清單并行發布，作為權責清單的軌制彌補。
權責清單內部形狀之所以呈現這般明顯的變更，重要緣由能夠有三個方面：第一，《深刻領導看法》中“周全完成權責清單兩單融會”的軌制design確立了一體型權責清單的內部架構形式，各處所當局選擇一體型權責清單的型構形式在道理之中。第二，在沒有固定或成熟軌制型構的情況下，作為領導權利清單構建的管轄性規范，《領導看法》成為義務清單內部形狀建構的范本，特殊是在其對義務清單建構進度已有相干規則的情況下，相較于從頭建構自力型義務清單，鑒戒權利清單的形狀建構義務清單無疑是一種更為經濟便捷的軌制選擇，由此一體型權責清單為年夜部門省級當局部分所喜愛。第三，盡管義務清單因其豐盛的內在衍生出其遠超于權利清單的軌包養網 制效能，但此中的部門軌制效能正在為其他清單所代替。《深刻領導看法》早已提出“要以權責清單為焦點和基點，慢慢拓展樹立公共辦事清單、行政工作性免費清單、行政權利中介辦事清單、監管事項清單等清單軌制”。跟著政務辦事平臺進一個步驟成長，2023年《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務辦事平臺樹立政務辦事效能晉陞常態化任務機制的看法》提出，“依托政務辦事平臺完成高頻辦事清單靜態治理并按期發布”。現實上，義務清單原有的細化義務事項、確立職責鴻溝、強化公共辦事事項等效能正在被慢慢剝離，開端被公共辦事事項清單、政企辦事事項清單等新型清單變體所代替，縮減了義務清單的軌制效能。
2. “兩單融會”的外部結構及其後果
權利（權柄）與任務（職責）相伴而生，是以權利觸及的內在的事務，任務異樣有所觸及。只不外前者誇大采取行政行動的標準和行使權利的才能，后者重視在應用行政權之時積極實行法令設定的任務。但外行政法系統中，“義務”不只指向行政主體的職責，亦包含其違背法定職責而需求承當的后果（追責）。根據“權柄”“職責”“追責”在一體型權責清單中構造的分歧，可將其分為“權柄+職責”型清單和“權柄+職責+追責”型清單。前者只要權柄、職責內在的事務；后者除了權柄、職責內在的事務，還包含追責內在的事務。依據外部組成元素進一個步驟細分，以後我國一體型權責清單外部構造的基礎態勢如表2所示：
表2 一體型權責清單的外部結構
盡管我國一體型權責清單的外部結構形狀懸殊，但“權柄+職責+追責”的外部結構曾經成為主流。前已述及，權責清單是權柄事項、職責事項和追責事項的組合體，所以“權柄+職責+追責”型清單合適權責清單的法治意涵。可是，該類型權責清單存在如下題目：
其一，一體型權責清單對“職責”的語涵界定并不清楚。例如，《山東省當局部分權責清單治理措施》明白將公共辦事事項回為權責事項之一，而其他大都行政機關將其自力于權責清單之外停止編制，這在必定水平上擴大了“職責”的范圍。又如，《福建省當局任務部分權責清單治理措施》主意“權責清單信息公然化、流程尺度化、運轉數字化、打點收集化和監視及時化”，將“處事鏈接”“處事指南”等外包容進權責清單，這包養 也擴大了“職責”的范圍。其二，一體型權責清單雖以“權柄+職責+追責”為外部構造，但“追責”事項面對虛置的景象并不罕有。例如，貴州省國有資產監視治理委員會權責清單僅在表頭部門籠統論述了“追責”事項。又如，《黑龍江省權責清單治理措施》請求義務清單中包括“問責根據、追責情況、免責情況”，卻并未落實。其三，必定多少數字的一體型權責清單在“包養 權利根據”之外零丁設置了“義務根據”或“追責根據”，權責清單的根據起源日趨復雜。由此不雅之，一體型權責清單的“權柄+職責+追責”外部結構并不同一。
二、“兩單融會”的軌制困難
顛末對我國31個省級當局奉行“兩單融會”軌制實行的梳理和剖析，可以發明權利清單和義務清單的融會性題目需求停止法治上的反思。需求詰問的是，權利清單和義務清單的融會性差別將會發生何種軌制困難？
（一）基本性功效的軌制預期難以完成
在微不雅層面，權責清單軌制以“明權”“確責”為實行切進點，在規范當局用權履責行動、優化行政體系組織形狀、推進當局轉型成長等方面施展了基本性功效。詳言之，權責清單在扶植初期重要施展著一種當局信息公然的功效，側重誇大“法無受權不成為”，重要表示為“根據相干法令、律例和規章，周全清算各類行政權柄、梳理權利運轉流程”。黨的二十屆三中全會進一個步驟誇大“深刻推動依法行政”，此中明白請求“推動當局機構、本能機能、權限、法式、義務法定化”和“增進政務辦事尺度化、規范化、方便化”。可見，跟著權責清單軌制的深刻推動，行政機關根據權責清單、借由政務辦事平臺而通明地向社會公布相干權責事項、營業流程和處事指南，供給數字化的信息交流、智能化的公共辦事，正在成為權責清單軌制的新預期。但是，“兩單融會”題目能夠成為權責清單基本性功效完成的軌制阻塞。
一方面，“兩單融會”并未創設權責清單的新形狀，而是在權利清單的基本上依循其“9+X”型構形式編制而成。“9+X”型構形式代表了傳統行政法中將行政行動停止類型化的盡力，但傳統的行政行動類型化無法有用說明新興的行政運動，只能將其歸入作為“X”的其他行政權利范圍。以此邏輯順延，經由過程“兩單融會”承襲“9+X”型構形式的一體型權責清單也將進一個步驟承襲以上缺點。若將法令規范以外的權責事項一概歸入權責清單，一體型權責清單必將趨于癡肥，損失權責清單尺度化、規范化的軌制上風，甚至會為諸如非行政允許類行政審批事項“面目一新”進進權責清單留有軌制空間，難以完成“簡政放權”向“明政確權”的改變。借使倘使排擠新興行政運動歸入清單，不只分數和神態的鮮明對比，加上萬雨柔的雄辯和葉秋鎖的會阻滯“權責清單+政務辦事”的深刻推動，更會形成9類行政權之外的其他新興行政權利的義務情況無法得以表現，由此無法知足政務公然的周全性請求，從而墮入兩難地步。
另一方面，權責清單的規范效率已然從行政機關外部及其所屬公事職員擴大到內部行政絕對人，并在司法實行中睜開實用，完成了“強盛的行政機關與一介市平易近站在真正對等的態度上，就事關本身短長關系的事項睜開富有誠意的對話”。可是，“兩單融會”反倒下降了權責清單的可實用性。緣由在于，權責清單效率外擴的基本前提之一是起源于法令、律例和規章，這在必定水平上承襲了法令、律例和規章之中的“國度強迫力”。而“兩單融會”下的權責清單之編制根據逐步從法令、律例、規章擴大至規范性文件、政策規則等等，陰沉的天空彷彿又有雪落下的跡象。宋微拖著行李箱異質性不竭加強的一體型權責清單遏制了權責清單效率的外擴，以致于有行政機關在法庭質證中以為公布的權責清單僅具有外部效率，不克不及作為法令根據。盡管“兩單融會”的本意在于推進當局本能機能改變，提振公共辦事效能，但“有了清單不等于有了清單軌制”，一體型權責清單本質上阻滯了權責清單軌制的預期功能。
（二）貫徹權責分歧準繩處于兩難地步
權責分歧是周全推動依法行政和法治當局扶植中連續推動的軌制目的，也顯示了中國義務型法治當局扶植的尋求。權責分歧準繩不單是行政法治的基礎準繩，並且是公權利無機運轉的基礎原則。權責分歧準繩的基礎內在的事務是權、責、罰相分歧，將其實用于權責清單表示為：追責的“義務”是以享有響應的“權柄”為條件，“權柄”不符合法令行使的后果不是“義務”存在的緣由，而是“義務”被究查的緣由。固然“一表兩單”在情勢上促進了權柄、職責、追責事項的逐一對應，但相較于自力型義務清單，這反倒晦氣于貫徹權責分歧準繩。這重要表示為三個方面：
其一，無論是內部行政運動仍是外部行政運動，均應該接收權責分歧準繩調控。內部行政運動凡是遭到法令、律例、規章的直接規范，行政機關的權利和義務較為不難同一。但在外部行政運動尤其是權責清單編制經過歷程中，權利和義務的界定章顯得更為復雜。這是由於，外部行政運動往往觸及多個部分、多個層級的權柄，統一性質的本能機能被疏散到分歧部分，分歧部分職責彼此穿插，甚至堆疊。權利和義務的同一性和對應性不敷明白，招致落實權責分歧準繩時呈現含混地帶。
其二，“兩單融會”請求行政機關不只要梳理本能機能部分現有的權利事項，還要明白響應的義務事項，確保權利事項與義務事項連接同一。在這一經過歷程中，能夠呈現權利和義務不婚配的情形，譬如某些權利事項沒有明白的義務主體，或許某些狹義上的義務事項沒有詳細的根據支持。此外，過度誇大權利的束縛能夠招致當局辦事效能的降落，過度誇大義務的強化則能夠增添行政機關的累贅，甚至激發新的不作為。低耦合性與易掉衡性則能夠形成權責事項design捉襟見肘的風險。
其三，如前所述，“兩單融會”下的一體型權責清單無法貫徹權責分歧準繩。即使年夜大都省份的權責清單編制已完成，以此為基本推動與“三定”規則的連接異樣墮入逆境。這是由於，“三定”規則是對行政機關外部職責、機構、職員設置裝備擺設的基礎規范，而權責清單則更多是對行政機關內部權責事項的梳理。假如權責清單不克不及充足表現權責分歧準繩，而又需求以權責清單為基本推動機構編制法定化，那么在推動機構編制法定化的經過歷程中，就能夠呈現權責不清楚、本能機能穿插堆疊等題目。
（三）權柄主義邁向職責主義變得艱苦
古代行政法實際與實務正處于權柄主義邁向職責主義的成長演化之中。權柄主義是指以權柄為中間來設定行政運動，重視治理的單向度性；職責主義則誇大義務和任務的第一位性，一切行政運動均以完成公共好處為中間。權利清單秉持權柄主義的法理念，以權柄公然的包養網 方法規定各級行政機關的權利鴻溝，不只有助于明白當局權利，也有助于了了各級當局之間的關系。而義務清單則以催促當局積極作為、辦事大眾需求為一切行政運動的動身點和落腳點，努力于追求社會公共福祉的最年夜化，是職責主義的詳細表現。依循此種邏輯，可以說，《領導看法》提出的“把樹立義務清單作為一項主要改造內在的事務，與權利清單一并推動”恰是行政機關積極盡力由權柄主義邁向職責主義的表征。令人遺憾的是，“兩單融會”未能推動權柄主義向職責主義的改變，反而致使權柄主義邁向職責主義變得艱苦。
這是由於，一方面，義務事項在一體型權責清單中面對簡化和虛置的風險。譬如，2018年之前，福建省食物藥品監視治理局的權利清單和義務清單分立設置，至2018年，兩單融會后的權責清單尚包括追責情況，2023年的權責清單已不再包括追責的內在的事務。由此不雅之，一體型權責清單是經由過程消減義務事項來告竣“兩單融會”的後果，這難以表現職責主義的應有之義。另一方面，盡管“兩單融會”之下義務清單的原有組成要素被其他清單類型代替，可是，這并不克不及完整替換義務清單的軌制意涵。譬如，安徽、湖南等地將公共辦事事項清單、政企辦事事項清單與權責清單并行發布，底本屬于義務清單的內在的事務大批回進其他清單之中。隨之而來的題目是：其一，這些清單可否完成底本義務清單的軌制效能尚且存疑；其二，義務清單將損失職責主義的焦點理念，只能淪為消極行政行動或中性包養網 行政行動的完成情勢，從頭退步到“職責即權利”的機械法條主義熟悉去。，終極傷害損失權責清單軌制的效能。
三、“兩單融會”的實際反思
“兩單融會”不只存在上述的軌制困難，並且在實際上“兩單融會”也需求停止反思。
（一）權利清單與義務清單性質懸殊
“兩單融會”的邏輯出發點在于“權利”和“義務”的連接性，亦即行政機關在依法實行行政職責的同時，應該承當守法或不妥行使權柄的義務。固然，權利（權柄）與義務（職責）存在自然的連接性。不外，義務的意涵不只包含有義務性、應擔任率性、課責向后看曩昔的行動和事務等“曩昔義務”，也涵蓋了職務和義務中面向將來的任務（obligations）和職責（duties）等“預期義務”。易言之，在意涵上，義務不只包含局限于對過往不妥或守法行動的懲戒的追責，並且也包含重視面向將來的積極作為的職責。這從根源上影響了權利清單和義務清單的法令性質。申言之，二者的法令性質存在明顯差別，這從最基礎上決議了兩者在融會design上的互斥性。
1. 權利清單的法令性質為權柄公然
從實定法來看，以權利清單為載體公然行政權利的基礎內在的事務具有規范根據。《當局信息公然條例》第20條明白規則：“自動公然本行政機關的下列當局信息：……（二）機關本能機能、機構設置……（五）打點行政允許和其他對外治理辦事事項的根據、前提、法式以及打點成果；（六）實行行政處分、行政強迫的根據、前提、法式……”。可見，權利清單即為《當局信息公然條例》有關權柄公然規則的實行表達。
此外，學術界有關權利清單的其他定性并不成立。起首，有關“權在夢中，葉被迫親眼目睹了整本書，內容主要是女主角利清單的編制是項立法運動或準立法運動”的結論并不成立。這是由於，從內涵機理來看，權利清單衍生于“法無受權不成為”的樸實法理，受制于權柄法定準繩，其焦點在于對行政權盡情風險的束縛與規范。依照權柄法定準繩，權利清單的起源根據只能是法令、律例、規章，權利清單僅僅是行政機關根據法令、律例、規章而對權利事項回納和梳理的成果，并不存外行政權利的從頭設置裝備擺設。其次，有關權利清單是“行政自制”的不雅點亦不成立。這是由於，從預期後果來看，權利清單的重要功能在于完成實定律例定的公然職責，知足大眾知情權和獲致監視後果。詳細而言，權利清單是經由過程周全梳理各級當局部分所把握的行政權利，依法公布表格化清單式行政權的基礎信息，方便于國民知情，自動接收社會監視。由此不雅之，權利清單的邏輯出發點是絕對消極的，是基于權柄包養 公然請求的履行行動而不符合法令定之外的自覺行動，表現了對行政權“惡”的事前防范，確保行政機關外行使權利時不越界、不濫權。
2. 義務清單宜定性為行政自制行動
與權利清單分歧，義務清單的法理邏輯在于“法定職責必需為”。從設置目標、起源根據、規定創制三個層面，不丟臉出義務清單的行政自制屬性。
第一，設置義務清單的重要目標在于催促行政機關積極作為，確保權利清單和負面清單的軌制效能有用施展，從而“保護公者不能離開座位。」正競爭的市場周遭的狀況”。義務清單不只涵蓋了權利清單的規范意涵，並且規則了行政機關參與市場範疇時需遵照的需要戒懼任務。“積極義務對于權利的意義表現在義務作為行政權利的任務性規則，組成了權利運轉的動力”，具有促使行政機關為完成公共好處而積極行政甚至對的行政的軌制張力。
第二，義務清單是提倡積極作為、便平易近高效的辦事型當局的主要內在的事務，而辦事型當局請求行政機關依據國民的需求，自動在法令和倫理的框架下應用公共權利發明、界定、保護公共好處。此中，義務清單是行政機關界定和保護公共好處的主要方法之一。那么，公共好處在義務清單中的法令表達應該若何完成？不言而喻的是，僅憑法令、律例、規章無法周全、周延地完成公共好處，義務清單的起源根據應該包括法令、律例、規章之外無益于促進社會福祉的其他規范性文件。恰是由於承當這種義務，“公共治理任務才顯得高尚神圣”。
第三，義務清單具有創制規定的軌制效能。以上海市公安局的權責清單中的“補換領靈活車掛號證書”為例，實在施根據為《靈活車掛號規則》（中華國民共和國公安部令第164號）第53條規則，即“靈活車一切人發明掛號內在的事務有過錯的，應該實時請求車輛治理所更正。車輛治理所應該自受理之日起五日內予以確認”，而清單將“法定辦結時限”的5個任務日改為就地辦結。這一創制并非孤例，上海市權責清單的行政允許事項均設置了“法定辦結時限”與“許諾辦結時限”兩欄，經由過程許諾時限緊縮法按時限，展示了義務清單在符合法規限制內完成公共好處最年夜化之“善治”。
（二）權利清單與義務清單效能分歧
權利清單與義務清單均有改變當局本能機能、深化簡政放權、推動權責法定化的基本性功效，但基于判然不同的法令性質，二者在軌制效能上亦有分歧著重。假如說權利清單是針對當局“亂作為”的題目，那么義務清單則是針對當局“不作為”的題目。申言之，權利清單安身于規范主義控權理念，重視規定之于權利的規制後果，誇大法令的規定之治和“慣例化次序”，嚴禁法外設定權利；義位年齡相仿的男演員。另外三人都是中年男子。務清單則是基于效能主義的態度，“重視法令的意圖和目的，并采取一種東西主義的社會政策途徑”，不拘泥于法令規定的重述和復現，而是以自動作為和自我反動的方法積極履責。
限制和規范權利的運轉是法治的重要目的，權利清單恰是法治系統完成的詳細軌制表達。權利清單的軌制效能在于“把權利關進軌制的籠子里”，也就是要“依法設定權利、規范權利、制約權利、監視權利”。詳細包含四個方面：其一，明白權利鴻溝。權利清單“清權、減權、制權、曬權”的編制經過歷程自己就是對權利停止周全梳理和自我審查的經過歷程，即經由過程明白列出當局部分的權利范圍，確保行政機關依照法定權限和法式行使權利，防范當局權利的無序擴大。其二，限制不受拘束裁量權。當局外行使權利時必定擁有必定的不受拘束裁量權，但過度的不受拘束裁量空間極易招致權利的濫用。權利包養 清單限權、控權最為有用的手腕就是經由過程“控權對象明白化、控權方法詳細化、控權經過歷程嚴厲化”來明白厘權、公道確權，慢慢收窄不受拘束裁量的空間，從而削減行政運動的盡情性。其三，避免權利尋租。權利清單向社會周全公然當局本能機能、法令根據、實行主體、職責權限、治理流程、監視方法等事項，意在打消權利設租尋租空間，將當局權利運作置于大眾監視之下，使大眾可以明白地清楚行政機關的權柄范圍和行權根據。隨同著權利通明度的晉陞，“變相審批”“隱性審批”“暗箱操縱”等景象也將掉往存活空間，這有助于構建加倍公正、公平的營商周遭的狀況，維護市場經濟的安康成長。其四，作為規范根據。權利清單作為法令規定的清單化重述，既是行政機關行使行政權柄之根據，又可作為行政絕對人主意行政行動守法之根據，甚至可以作為審訊機關判定行政行動能否守法之根據。
固然，義務清單也具有“控權”之效能。分歧于“借助于大眾的內在監視自發告竣把持行政權利的目標”，義務清單更誇大從行政體系外部自動、自覺地把持行政權之行使，是以也有學者稱之為“控權的第二階段”。基于“無限當局”和“義務當局”的法治之維，不只要完成主動遵從、遵照規定這一“低條理公共義務”，並且要自動尋求資本有用設置裝備擺設的“高條理公共義務”。是以，義包養 務清單的最基礎目的在于激起辦事行政的內活潑力，防范懶政、怠政等行政不作為，推動行政機關積極履責。恰是基于這種軌制效能上的差別，招致“兩單融會”在實行中面對著各類題目。
詳細來由有兩個方面：一方面，義務清單在法治框架內展開積極向善的自制行動，勢必付與行政機關編制義務清單必定的裁量權。但義務清單觸及的職責和追責事項，尤其是職責事項能夠呈現僭越職責鴻溝、重復職責內在的事務、摻雜部分好處等題目，是以，“兩單融會”下呈現的將公共辦事等職責事項編進權責清單不只難以到達“控權”目標，反而能夠為行政機關供給“自我設權”的機遇，成為盡情擴展權利內在的事務、增添權利種別的方法。另一方面，義務清單重要目的在于讓當局積極作為，即不只請求對當局及公事員違背權利清單的行動追責，還要對所供給辦事擔任。無疑，這般“兩單融會”下的義務清單難以完成預設的軌制效能。
（三）權利清單與義務清單編制規定分歧
今朝，我法律王法公法規范系統正浮現出逐步細化完美的金字塔形構造。無疑，處于規范系統中底層地位的權責清單，其編制運動也應該在法治框架內停止。不外，在實際上，權利清單和義務清單性質的差別直接影響了兩者的編制規定有所分歧，尤其是編制根據的差別。詳細而言，權利清單的權柄公然屬性意味著其自己并有效力，只不外借由公然承襲了法令、律例和規章的內部效率，質言之，這是一種主動天生的規范效率承襲。義務清單的自制屬性則決議了其規范效率重要面向行政機關外部，亦不消除它能夠影響國度和國民的好處，即直接發生特定的內部後果。與權利清單分歧，義務清單天生的規范效率是自動的、積極的、自覺的，是以“當局的自動明哲保身而不是自願從良向善”為標尺，對對的的行政政策予以自我推動，對行政公理和行政文明的完成睜開自發的尋求。
也是基于此，權利清單和義務清單的編制根據存有差別。與權利清單將法令、律例、規章作為編制根據分歧，除了法令、律例、規章外，義務清單的編制根據擴大至“三定例定”、國務院規則和其他規范性文件。譬如，吉林省當局部分權責清單的“義務事項根據”中甚至包括未公然的涉密文件。題目在于，其他規范性文件可否作為義務清單的編制根據？筆者以為，鑒于規范性文件在我國廣泛存在，且常常成為行政機關作出行政行動的根據，“《立法法》并沒有一概制止其他規范性文件創設行政權柄”，是以，規范性文件作為義務清單的編制根據并無不當。
可想而知，在權利清單和義務清單編制根據分歧的情況下，機械推動“兩單融會”能夠會發生兩種成果：其一，在情勢上，假如充足尊敬權利清單和義務清單編制規定，“兩單融會”將難認為繼。這是由於，編制根據的分歧亦即權柄、職責、追責等起源分歧，將會招致“兩單融會”中編制根據的莫衷一是。在此情況下，行政機關只能無法作出選擇，要么選擇權利清單編制規定，要么實用義務清單的編制規包養網 定。其二，在本質上，僵化奉行“兩單融會”將難以有用完成權利清單和義務清單各自的軌制效能和價值意蘊，這種“削履適足”的做法是不迷信的。
承上所述，固然權利清單與義務清單在意涵上存在部門融會性，但由于權利清單和義務清單在法令性質上存在最基礎差別，招致兩者包養網 在軌制效能和編制規定上相往甚遠。
四、權責清單分立設置及其合法性
權利清單和義務清單完整融會的“兩單融會”在實際上存在題目。響應地，一體型權責清單不宜成為型構權利清單和義務清單的軌制選擇。那么，應該若何構設權利清單和義務清單的內涵關系？換言之，權利清單和義務清單融會的限制及其軌制選擇是什么？
（一）“兩單融會”的無限性
重構以後“兩單融會”的軌制design，應該起首釋明權利清單與義務清單融會的內涵機理尤其是兩者融會的限制。筆者以為，包養網 在基礎意涵、監視機制、浮現載體上“兩單融會”具有無限性。
第一，在基礎意涵上，相較于權利清單，義務清單意涵的豐盛水平取決于若何懂得“義務”。普通而言，行政法多在懲戒意義上界定“義務”，相干法令規范的義務條目也重要是指“基于行政守法行動而惹起的行政法上的義務后果，包含后果的承當和對后果的處置”。也有學者從任務的角度界定“義務”，以為“義務”是指“負有與權利響應的任務—做好分外之事”。概而言之，“義務”的意涵重要包含兩個方面：“一是指分外應做的事，即職責（例如大夫義務、家長義務）和任務（例如舉證義務、應盡的義務）；二是指沒有做好應做的事而應承當的過掉，例如失職者的義務。”
進言之，義務清單的行政自制屬性意味著行政機關在依法行政的基本上應該積A大。現在在哪家公司上班？聽說不是普通人能去的。極實行“善治”之任務。易言之，行政機關以實定法中的行政任務規范為本位外，應該能動性地踐行“只能夠是任務而不成能是權力的正義性職責”。權利清單作為權柄公然方法，其意包養 涵重要是忠誠地履行實定法，對行政權利的梳理只能經由過程“情勢邏輯推導”而不存在“或然性推理的空間”，其目標在于打消權利清單編制中的不斷定性。坦誠地講，在打消權利清單“向惡”能夠性的同時，亦將權利清單內在的事務中“向善”的部門消除在外。即使權利清單盡能夠列明了行政機關的一切權利事項，也不成能完成與義務清單中職責與任務的逐一對應。是以，權利清單與義務清單在“職責”意涵上融會具有局限性，尤其是“正義性職責”的廣泛存在使二者難以完成完整融會。
第二，在監視機制上，義務是由絕對于權利的職責和違反職責停止的追責兩部門構成，追責既是義務清單確當然內在的事務之一，又可為監視權責清單軌制預期後果的完成供給保證。恰是追責內在的事務的存在，為我國奇特的改造形式供給了持之以恒的“自我保持力”。依據以後“兩單融會”的請求，需求針對不實行職責或許不對的實行職責的情況，基于法令、律例、規章列明其對應的追責情況。但是，若追責根據局限于法令層面，且法令規范所包括的追責情況較為無限，那么，義務清單內在的事務中的大批“正義性職責”將面對無責可追的逆境。進言之，行政機關自我加壓、自動向善的許諾極有能夠演化為一張無用的“一諾千金”。是以，樹立“大眾言論監視與行政外包養 部追責相聯合，以對外回應性的義務方法為主導”的追責機制將成為必定，亦即，追責的規范根據不該限于法令層面，還應觸及政治、權要品級甚至專門研究層面。可見，在監視機制上，權利清單與義務清單的融會性存有局限。
第三，在浮現包養網 載體上，傳統權利清單與義務清單均以規范性文件為載體停止發布，但跟著“當局機構、本能機能、權限、法式、義務法定化”與“政務辦事尺度化、規范化、方便化”的配合推動，越來越多的權責清單趨勢于與在線政務辦事平臺深度融會，不再以固定文本的情勢發布。以後，層級當局和本能機能部分配合推動權責清單的數字化，進一個步驟增進了權責清單的公然通明，完成了義務事項與辦事打點的直接銜接，構成權責運轉可查詢、可追溯的良性輪迴。不外，權利清單與義務清單對安寧性請求的差別，決議了二者在載體融會性上存有題目。詳細而言，義務清單作為催促行政機關積極作為、自我規制的東西，普遍感化于當局治理辦事的“最后一公里”，其靜態調劑和周遭的狀況順應需求更高。權利清單的權柄公然性質則決議了其具有必定的規范屬性，尤其是對行政絕對人而言，顛末公示的權利清單與法令、律例、規章并不存在實質上的差別，甚至外行政訴訟中作為規范根據。假如權利清單和義務清單一并以在線辦事平臺為載體停止發布，能夠影響行政法的安寧性以及國民對依法行政的預期。
（二）權責清單的分立設置及其軌制上風
鑒于權利清單和義務清單融會的無限性，《深刻領導看法》“周全完成權責清單兩單融會”提倡的一體型權責清單的軌制design也應該予以反思。筆者以為，分立設置權利清單和義務清單是一項較為可行的軌制選擇。這是由於，一方面，分立設置是在尊敬權利清單和義務清單軌制特徵的基本上，將兩者軌制效能最優化施展的軌制design，有助于完成權利清單與義務清單的軌制協力。權利清單基于權柄公然性質的基礎請求，重視在情勢與載體上完成本能機能、機構、編制的公然性；義務清單基于行政自制屬性的內涵請求，著重于在本質上詳細化職責，譬如厘定部分職責、確立職責鴻溝、強化公共辦事事項等。另包養網 一方面，分辨設置權利清單和義務清單不料味著對權責分歧準繩的割裂，反而可以從雙重包養網 維度包養 完成“權”與“責”的連接性：其一，完成權柄與職責的連接，重要是經由過程權利清單中權柄性事項與義務清單中的職責性事項的對應和連接，兩者的銜接點在于在權利清單中設置“權柄對應的義務事項”或在義務清單中設置“部分職責對應的權利事項”。其二，完成職責與追責的連接，詳細表示為在義務清單外部有關職責事項與追責事項的逐一對應和連接。
那么，分立設置的權利清單和義務清單具有哪些軌制上風？重要有兩點：其一，權責清單的分立設置有助于推動權利本位向義務本位改變。權利本位所秉持的理念是“為了包管社會公正、堅持或許增進經濟構造的繁華，國度還必需對社會和經濟停止周全的干涉”。響應地，以包養 干涉行政為中間而成長起來的中國古代行政法，一向以來是國度干涉社會和小我運動的主要東西之一。其主意以國度行政機關的意志為主導，以行政治理體系體例和層級附屬關系為依托構成“號令—遵從”機制，甚至在辦事的供給上亦遵守“把持—辦事包養網”的形式，單向度的管束是其基礎特征。近年來，當局正積極展開細化義務（法律義務制）、限制權利（裁量基準）的限權“反動”，數字當局的扶植亦需依托于當局義務系統扶植來完成，這是權利本位所無法包容的。是以，義務當局實際逐步鼓起，不只請求行政機關實行法定權柄，還需積極地回應、知足和完成國民的合法請求，承當品德的、政治的、行政的、法令上的義務。以了了行政機關義務事項、義務鴻溝、追責情況、公共辦事等事項為內在的事務的義務清單軌制已成為實行義務當局理念的主要軌制實行。權利清單與義務清單的分立設置可以在情勢長進一個步驟加強義務清單的自力性，從最基礎上解綁了權利清單編制規定對義務清單軌制扶植的約束，進而強化了義務重于權利的社會共鳴，推動行政機關履職的積極性和自動性，終極完成義務本位代替權利本位的最基礎目標。其二，權利清單和義務清單的分立設置有助于依法行政與辦事行政的協同推動。在我國，黨和國度對社會成長和國民福祉負有周全義務，有關義務性規則卻因散落于諸多法令規范之間而缺少體系性和可操縱性，能夠致使遲延行政經過歷程、加年夜行政本錢、形成行政外部沖突等迫害。權責清單分立設置下的自力型義務清單可以有用化解上述困難：其外部結構既具化了抽象的行政權柄與行政任務，又使得內生于權利的義務具有了更強的履行力。這表示為兩個方面：一方面，自力型義務清單經由過程對義務事項加以法式化design，細化了行政機關在各個階段的義務（江西省），經由過程對相干部分職責分包養 工梳理，厘清了分歧行政機關的職責鴻溝（海南省），經由過程與政務辦事平臺的深度融會，強化了行政機關供給公共辦事的可完成性（江蘇省），從而全體晉陞了行政運動的通明度和可猜測性。另一方面，自力型義務清單經由過程職責事項和追責事項的逐一對應，建構起職責與追責的無機同一體，明白了當局職責、任務以及未實行時應該承當的后果。若為法令規范規則的職責事項，可直接訴諸有關法令規范；若為法令規范以外的“正義性職責”，依據公事員法上的遵從任務，有關機組成員也應該遵照和實用。可見，自力型義務清單中職責的積極導向效能和追責的反向束縛功能相得益彰，推動依法行政與辦事行政臻于完美。
結 語
以後“兩單融會”的詳細改造辦法存在題目，由此發生的一體型權責清單形式也應該予以反思，后續改造應該調劑“兩單融會”下“一表兩單”式的design思緒，詳細可以斟酌如下計劃：第一，繼《領導看法》《深刻領導看法》之后，國度最高行政機關出臺權利清單和義務清單分立設置的規范性文件，解綁權利清單編制規定對義務清單的約束，充足施展自力型義務清單的軌制上風。第二，在權責清單與政務辦事平臺的融會過程中完成脫鉤，詳細以信息公示平臺強化權利清單的權柄公然功效，以在線辦事利用推動義務清單的積極履責效能。在周全依法治國佈景下，健全部權力責清單軌制是一項持久的體系工程，權利清單與義務清單的分立設置需求在法治框架內停止精緻化design，以確保二者在融會中完成上風互補，在差別中完成效能優化。
劉啟川，西北年夜學法學院傳授、博士生導師。
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